〖判例〗行政复议对办案时效问题的纠正作用

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[摘要]被上诉人西工工商分局办案过程中两次报请延期，在上诉人申请复议，复议机关认为被上诉人延期理由不成立，责令其限期作出处罚之后，被上诉人西工工商分局按照复议决定作出被诉处罚决定，其办案时效问题已经经过内部评价与处理，上诉人再次以办案超期为由要求撤销被诉处罚决定依据不足。

（2015）洛行终字第90号

原审法院经审理查明，原告杨某某于2014年2月在洛阳王府井百货商场负一楼家电专区TCL专柜购买了65寸电视一台。

原告认为该家电专区宣传的内容为：“TCL世界第三中国第一、2013年最具价值品牌、连续八年中国蝉联彩电第一品牌、TCL成为首批通过国家4K高清认证的唯一高清品牌”等宣传，使用了引人误解的宣传，误导了原告进行消费。

原告于2014年3月12日向被告进行举报，要求依法进行赔偿，并要求被告对王府井公司的违法行为进行查处，并书面告知原告处理结果。

3月15日被告对王府井公司涉嫌违法行为立案调查，进行现场检查并拍照取证，发现店内的广告宣传内容为“贺TCL成为首批通过国家4K超高清认证的唯一中国品牌”、“2013年中国最具价值品牌榜揭晓TCL品牌价值达639.16亿元连续8年蝉联彩电第一品牌”。

被告在该案处理过程中，因被举报人王府井公司需与TCL经销商沟通，经销商需层报上级并到总部加盖公章，导致其无法及时向被告提交相关材料，被告于6月12日依法延长办案期限30日。

后因TCL经销商在案件调查过程中内部人事变动，导致其仍无法及时向被告提交相关材料，被告于7月11日决定继续延长办案期限。

原告认为被告未在法定期限内对原告举报的违法行为进行处理，于7月31日向洛阳市工商行政管理局申请行政复议。

复议机关于9月10日作出复议决定，责令被告30日内对原告的举报依法处理。

被告于2014年9月12日作出处罚决定，责令容威公司即停止发布含绝对化用语的广告并罚款300元。

原告不服申请行政复议，复议机关维持该行政处罚决定。原告仍不服，诉至本院。

另查明，被告在该案调查过程中，王府井公司的委托代理人称容威公司是进驻被举报人经营场所的TCL经销商，与王府井公司系联营租赁合作关系，双方约定王府井公司将其负一楼A区合计416平方米作为家电专区，以联营方式租赁给容威公司经营，经营期间容威公司独立承担民事责任，容威公司在被举报人商场内销售的产品，可以开具被举报人的发票，并提交有双方签订的联营合同。

被告决定对王府井公司作出销案处理，并于8月27日，决定对容威公司涉嫌违法行为进行立案调查。

在调查中，洛阳新明文化传播有限公司提供了TCL王府井容威店制作的灯箱片、绢丝布条幅、布幔广告物料清单。

其中，内容为“贺TCL成为首批通过国家4K超高清认证的唯一中国品牌”布幔一幅，费用77元；内容为“2013年中国最具价值品牌榜揭晓TCL品牌价值达639.16亿元连续8年蝉联彩电第一品牌”灯箱片一片，费用30元；内容为“TCL连续8年蝉联中国彩电第一品牌”丝布条幅两幅，费用分别为30元和38元；内容为“TCL世界第三，中国第一”丝布条幅一幅，费用23元，以上广告费用共计198元。

原审认为，被告作为工商行政管理机关，依法有权对消费者举报的利用广告进行虚假宣传的违法行为进行处理的法定职责。

被告接到原告的申诉举报后予以立案调查，并进行了现场检查和拍照取证，因TCL经销商未能及时提交相关证据材料，被告多次延长办案期限。

原告认为被告行政不作为违法并申请了行政复议，复议机关认定被告延长办案期限的理由不能成立，责令被告在30日内对原告的举报依法作出处理。

被告按照复议决定对第三人容威公司作出了处罚决定。

原告以被告超过法定办案期限作出的处罚决定程序违法为由请求予以撤销，缺乏法律依据，本院不予支持。

被告以容威公司发布的广告用语中含有“第一”、“最”、“唯一”等绝对化用语，违反了《中华人民共和国广告法》第七条第二款第（三）项之规定，“广告不得有下列情形：……（三）使用国家级、最高级、最佳等用语；”，根据《中华人民共和国广告法》第三十九条之规定，“发布广告违反本法第七条第二款规定的，由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布、公开更正，没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，对负有责任的广告发布者按照广告费用在法定幅度内进行处罚，并无不当。

综上，原告起诉撤销被告作出行政处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。

根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告杨某某的诉讼请求。

判决送达后，杨某某不服，提起上诉。

上诉人杨某某上诉称，一、一审法院认定事实不清。

上诉人于2014年2月26日在王府井公司购买了TCL65型液晶电视一台，该产品宣传有“TCL世界第三中国第一、2013年最具价值品牌、连续八年蝉联中国彩电第一品牌、TCL成为首批通过国家4K高清认证的唯一高清品牌”等宣传。被告提交的证据不能证明以上宣传的合法性，以上宣传没有得到官方认证，属于企业自我评比行为，属于无效证据，应当认定为虚假宣传。被上诉人认定的广告费用认定事实不清，属于与本案有利害关系的公司提供，没有发票及其他佐证相互印证。

二、被诉处罚行为程序违法。

上诉人于2014年3月12日向被告进行投诉举报，被告于2014年8月15日作出处罚结果告知答复，超期答复违反了《河南省消费者权益保护条例》第四十五条的规定，被申请人应在收到申诉书之日起三十曰内做出处理决定；情况复杂的，经上一级行政部门批准，可以在六十日内做出处理决定。违反了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条的规定，有管辖权的工商行政管理部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉人；违反了《投诉办法》第二十九条的规定，有管辖权的工商行政管理部门应当在受理消费者投诉之日起六十日内终结调解；调解不成的应当终止调解。被上诉人未作出调解终止决定书，属于程序违法。

依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条之规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂、不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；被上诉人在接到上诉人投诉后长达5个月之久才作出决定，明显违反了法定程序。

三、被上诉人适用法律错误。

以上宣传没有通过国家权威部门认证、认可，属于企业自我评比，不具备合法性，属于不实的虚假宣传，违反了《反不正当竞争法》第九条和《广告法》第三十七条规定。

四、被上诉人处罚主体错误。

涉案广告的发布地是王府井公司负一楼处，有王府井公司收款及开具商业发票，该卖场没有悬挂容威公司营业执照，无论从何种地方都没能体现半点与容威公司任何关联性。只是一纸合同约定就可避开法律责任，荒唐可笑。五、被上诉人存在不作为行为。

根据《广告法》第七条、第三十九条之规定，发布违法广告行为时，广告主、广告经营者、广告发布者负有同等责任，而本案中，被上诉人只是针对广告主容威公司作出处罚，对广告经营者、广告发布者王府井公司未作任何处理，属于不作为情形。综上所述，上诉人认为被上诉人2014年10月8日对容威公司作出的行政处罚决定，程序违法、主体错误、主要证据不足，恳请二审法院撤销一审判决，改判撤销被上诉人2014午10月8日对容威公司的行政处罚决定。

被上诉人西工工商分局答辩称，

一、一审判决认定事实清楚，依法应予维持。2014年3月13日，答辩人接到被答辩人举报，称其在洛阳王府井百货负一楼家店专区购买TCL品牌液晶电视一台，被举报人王府井公司在经营活动中有涉嫌虚假宣传和欺诈行为。2014年3月15日，答辩人对此案正式立案调查，因此案涉及情况重大复杂，经西工工商分局负责人批准延期后仍无法做出处理决定，又经西工工商分局集体会议讨论决定，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款规定对此案延期调查，案件于2014年9月1日调查终结。

因洛阳容威商贸有限公司在其广告用语中含“第一”、“最”、“唯一”等绝对化用语，违反了《广告法》第七条第二款第（三）项之规定。

2014年9月12日，答辩人依据《广告法》第三十九条之规定，对洛阳容威商贸有限公司作出洛工商西处字（2014）183号行政处罚决定，责令其立即停止发布含绝对化用语的广告并罚款300元。

答辩人于2014年10月8日向被答辩人告知了上述处罚决定。答辩人作出被诉处罚决定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。

二、上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。

1、上诉人关于被上诉人程序违法的说法不能成立。

2014年3月13日答辩人接到上诉人举报，2014年3月15日立案调查，发现此案情况重大复杂。经调查得知，王府井百货负一层TCL专柜的实际经销商为洛阳容威商贸有限公司，由于王府井公司需与TCL经销商沟通，经销商需通过层层申报向其上级索要相关材料，案件无法按时办结，2014年6月12日办案人员向局里申请延长办案期限三十日，而在此期间TCL销售公司发生人事变动，导致经销商方无法及时派出有关人员处理此事。在证据没有收集齐全之前，答辩人本着严谨、负责的办案态度，2014年7月11日经洛阳市工商行政管理局西工分局集体会议讨论决定，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款对此案进行延期调查。故答辩人对于此案的办案期限经过合法延期，并不存在程序违法问题。

2、上诉人关于答辩人适用法律错误的上诉理由不成立。

上诉人在诉状中提出答辩人应适用《反不正当竞争法》第九条或《广告法》第三十七条。答辩人根据查明的事实，认为荣威公司发布的广告不存在虚假、夸大的内容，但其广告用语中含有“第一”、“最”、“唯一”等绝对化用语，违反了《中华人民共和国广告法》第七条第二款第（三）项的规定，答辩人依据《中华人民共和国广告法》第三十九条的规定对容威公司作出的行政处罚决定，适用法律没有任何错误。

3、上诉人提出答辩人处罚主体错误属事实认识不清。

答辩人在接到上诉人举报后立即对此案进行立案调查，查明容威公司是被举报人王府井公司经营场所的TCL经销商，双方为联营租赁关系，双方在签订的《王府井百货联合经营合同书补充协议》中约定，被举报人王府井公司将其负一楼A区合计416平方米作为家电专区，以联营方式租赁给容威公司经营，经营期间由容威公司独立承担民事责任。王府井公司提供的情况说明中表明，荣威公司的注册地址为洛阳市涧西区，为了维持良好的税收秩序，容威公司在王府井商场销售的产品开具洛阳王府井公司的发票。

根据容威公司提供的广告费用等证明材料证实，上诉人举报的涉嫌违法广告系容威公司发布，因此答辩人直接对TCL专柜的实际经销商、广告主容威公司进行行政处罚，被处罚主体是没有任何错误的。

4、上诉人提出答辩人存在不作为行为没有任何事实及法律依据。

答辩人在对此案立案调查后查明，上诉人举报的涉嫌虚假宣传的广告系容威公司委托洛阳新明文化传播有限公司制作，其广告系容威公司自行在商场发布，根据《中华人民共和国广告法》第三十八条之规定，广告经营者只有在明知或应知广告虚假仍设计、制作、发布的，才应承担连带责任，答辩人无事实及证据查明广告经营者存在主观故意行为，且广告内容并无虚假，只是使用了绝对化广告用语。

故上诉人要求答辩人对广告经营者进行处理没有任何事实及法律依据，且已经超出了本案的审理范围。

综上，被诉处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序适当。一审判决正确。上诉人上诉理由不成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

第三人荣威公司答辩称，

一、被诉处罚决定程序合法，适用法律正确，处罚适当。一审认定事实清楚，适用法律正确。

上诉人的上诉理由不成立。2014年3月13日，西工分局接到上诉人举报并签发受理消费者申诉通知书，2014年3月15日对此正式调查立案，做出对我单位的行政处罚，并于2014年8月15日向被答辩人做出告知答复，符合《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第15条之规定。又因此案情重大，关系国内及本市知名企业，且办理案件过程中人员变动，调查不能按期进行，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第57条之规定“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。”，被上诉人多次申请延期且在规定期限内做出处罚决定，符合相关法律法规规定，并不存在程序违法情形。

被答辩人对法律法规条文断章取义，其理由不成立。

二、西工工商分局的处罚行为适用法律正确。

1、依据《反不正当竞争法》第九条规定的虚假宣传指向的是商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地，且《反不正当竞争法》调整的的是经营者和经营者之间的关系，防止经营者之间恶意排挤的法律规范。《广告法》属于特殊法，针对产品宣传中约束性规定的规范集合。本案中答辩人仅在广告表述中有“世界第三中国第一”、“连续八年蝉联彩电第一品牌”等本产品及生产者事实经营、销售状况等，使用了《广告法》禁止使用的字眼，该广告宣传并不涉及《反不正当竞争法》第九条规定的商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等信息，不应受《反不正当竞争法》调整，应当因使用禁止性表述受到《广告法》调整。

2、依据《广告法》第39条之规定，西工工商分局对我单位做出处罚决定符合法律规定，数额上也符合该法规定的“广告费用一到五倍”的罚款。

三、处罚主体适格。

答辩人与王府井公司属于合作联营关系，根据《民法通则》的规定，联营有法人型联营、合伙型联营、合同型联营三种形式。合同型联营是一种松散型、简易型的联合形式。它是指联营各方既不出资，也不组成新的经济组织，而是按照合同的约定相互协作，各自独立经营，各自承担民事责任的联营。《民法通则》第五十三条规定：“企业之间或者企业、事业单位之间联营，按照合同的约定各自独立经营的，它的权利和义务由合同约定，各自承担民事责任。”这种联营形式只不过是联营各方之间的一种较为稳定的合同关系而已。

本案中答辩人与王府井公司即属于合同型联营，各自承担相应法律责任。西工分局对我公司处罚并无不当，符合法律规定，主体适格。上诉人主张无任何法律依据，其主张不能成立。

四、西工分局依法不存在不作为。

答辩人认为西工分局接到上诉人的举报后，依法立案并对当事人进行调查取证。在法定期限内对答辩人作出了行政处罚，答辩人对此无异议且罚款已缴纳。

西工分局的具体行政行为完全正确。综上，恳请二审法院维持一审判决，驳回上诉人上诉请求。

被上诉人王府井公司答辩称，原审认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

被上诉人TCL销售公司答辩称，同意王府井公司的答辩意见，要求驳回上诉人的上诉请求。

本院认为，被上诉人西工工商分局在行政处罚程序中收集的TCL产品质量认证证书、视频资料等证据表明，涉诉宣传行为涉及违法使用“第一”、“最”“唯一”等绝对化用语，违反了处罚当时施行的《广告法》第七条第二款第（三）项：“广告不得有下列情形：……（三）使用国家级、最高级、最佳等用语”之规定。《广告法》第三十九条规定：“发布广告违反本法第七条第二款规定的，由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布、公开更正，没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。“

本案中，容威公司作为进驻王府井百货的TCL彩电经销商，是委托洛阳新明文化传播有限公司进行广告制作的广告主，及在王府井百货家电卖场进行广告宣传行为的广告发布者，被上诉人依照《广告法》第三十九条对负有违法宣传责任的荣威公司作出处罚，适用法律正确，处罚主体并无不当。

关于上诉人认为被上诉人超期作出处罚决定、程序违法的异议，本院认为，被上诉人西工工商分局办案过程中两次报请延期，在上诉人申请复议，复议机关认为被上诉人延期理由不成立，责令其限期作出处罚之后，被上诉人西工工商分局按照复议决定作出被诉处罚决定，其办案时效问题已经经过内部评价与处理，上诉人再次以办案超期为由要求撤销被诉处罚决定依据不足。

综上，上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

书 记 员　张蔚昭

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